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土地征收

农村土地法律制度建设浅说


来源:北京知名房产律师 网址:http://www.zmfcbj.com/ 时间:2015/9/25 17:10:14

    

          [摘 要]土地作为物,是极为重要的社会经济资源。本文立足于中国的现实,从存在的问题出发,以法学、经济学的、历史的、世界的角度和眼光考察大陆传统民法物权和民法典理论,主张物权法可以缓行,制定土地法,更加合乎我国的国情,从长远看,也更加维护了物权制度体系的完整和民法典的稳定。 [关键词]土地 土地法 一 土地法律制度建设的意义 农业税的取消有划时代意义,已经引起极大关注和广泛称赞。但是根本问题不在农业税,而是土地法律制度问题。农业的发展离不开土地,中国有 60%的耕地处于中等产量,需要有大量的投入;农民问题最核心的就是收入问题。世界发达国家土地都是私有地,土地法律制度非常完善和稳定。土地法律制度是农民增收的关键。农民上访,农村的不稳定很大程度上与土地法律制度的不完善不稳定有关。土地法律制度是农村的基本制度,不解决,国家的农村政策难以贯彻,法治、人权目标也无从达到。解决农民低收入问题,应该从土地入手。即使农业税真正取消,等于平均每亩土地增收20元。如果我们能够稳定土地法律政策,农民必然会主动增加对土地的投入,其增收远远超过20元,难度和成本也远远小于取消税赋。 国家可以帮助农民而鼓励他们留于农业,也可以帮助农民而鼓励他们转到工商业同时鼓励其他力量投资农业建立更开放的市场。第二条路更好更能从根本上解决问题。 目前制定物权法的重大障碍是民法典的稳定性,和政治、经济的制约如国有企业制度,土地制度之类的重要制度遭遇现代化、全球化年代。而“在民法的各基本制度中,物权法最需要而且最能够体现各国的本国特色”。 [1]我国的《民法通则》没有采用物权的概念,而用“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”,其现实性就在于土地法律制度的不成熟不稳定。而如果盲目追求概念体系的形式完美并急于求成,反而会损害法律的尊严并在实践上造成对社会关系的破坏从而最终侵害人民的利益。 土地是重要的自然资源,是大多数其他财产的来源。从古到今,东方西方,资本主义国家和社会主义国家,都非常重视关于土地制度的立法。在中国目前还没有《土地法》这样一个总揽性的土地法律文件,我认为未来的土地立法的一个重要目标,是拟定一部《土地法》,代替或统领目前的由全国人大常委会制定的农村土地承包法、土地管理法、农业法和 城市房地产管理法 , 基本农田保护条例,村庄和集镇规划建设管理条例,确定土地所有权和使用权的若干规定,中华人民共和国耕地占用税暂行条例农村集体土地使用权抵押登记的若干规定,土地登记规则、土地违法案件处理暂行办法 等。 而作为民法典之重要组成部分的物权法则可以缓行。

          土地法是社会法,不同于单纯的私法性质的民法或单纯公法性质的土地管理法。我所构想的土地法应该具有类似知识产权法在民法典中的地位,属于但不捆绑于,有一定的独立性,出于现实、时代和适用的考虑使其游离于民法典这一文件之外;而婚姻法则应该回归民法典,因为婚姻法本身比较起土地法更具有私法的性质,同时婚姻纠纷更加的有法可依,人们对婚姻制度有相当的信仰,现代婚姻制度已经基本建立和深入人心,未来所需要的将是细微的修改。而土地法律制度则处于一个相当变动的年代,无论是制度上还是人们的心目中都是不可信赖的。在民法典物权编中解决土地制度的立法固然是良好法治的一个重大设计,然而在当前却不大现实,只会耽误民法典的出台和损坏民法典的稳定。 《中华人民共和国法律全书》及《地方法规汇编》是《民法典》的归宿,《民法典》必须与法律规则体系相协调,这一点也很难达到。在一个权力缺乏必要控制的社会,权力必然要蚕食人民的宪法权利,民法规范必然被管理法制渗透、误导和破坏; 详尽的 民事法律这一现代社会主体性法律的处境是完全不利的。立法者一定要制定出包容一切的《民法典》,可以预计的是,相当长的时期内不可能废除掉管理法制的侵扰性规定,即使民法典颁行后进行法律清理,但是没有宪政体制的法制,不可能完成对固化权力的管理法的清理。包容一切的《民法典》纳入现有管理型法律体系内,暴露在管理法制侵袭之下,必然根本落空。物权法的重要任务是要理顺国家与国有企业的财产关系;物权法应当解决集体所有制的主体、内容、及权利的行使问题, [2]这其实是作为私法的物权法无能为力的。在当前的改革年代,土地法是变动不居的,是摸着石头过河。从19 28年12月湘赣边界政府制定的《井冈山土地法》和各地起义后制定的《土地问题决议案》等,29年4月的《兴国土地法》;30年5月的《土地暂行法》;30年8月的《中央军事委员会土地法》,31年11月的《中华苏维埃共和国土地法》,抗日民主政权的减租减息条例,1946年5月4日《中共中央关于土地问题的指示》,1947年9月的《中国土地法大纲》,到1949~1952年的土改,53年开始的初级农业合作社,56年开始的高级农业合作社,58年开始的人民公社,62年“人民公社16条”,1978~1982年的“大包干”,88年修改宪法和土地管理法,1997年后落实“30年不变”的延包政策。每次间隔太短。土地调整非常频繁,已经严重威胁到了土地的稳定。可以想象未来民法典物权制度的变动性。 土地法律制度的根本目的是土地资源的保护和有效利用;土地法律制度的调整对象是土地的归属关系、利用关系、流转关系和管理关系。 [3]土地法要确定土地的各项权属,并尽可能地将土地的一些权属界定给农民。权利不仅要界定清楚,还必须能够有效地保护。如果在法律上界定给农民的权利,农民并不能全部地拥有,或者说全部地拥有代价太高,那么这项措施也不是根本解决土地纠纷和税费负担沉重的行之有效的方法。要想使这种方法奏效,国家必须严格执行各项法案,并有效地监督基层严格地执行这些法案。很明显,在目前中国农村的政治环境、行政环境、法律环境约束下,低成本地保护法律赋予的农民的权利是不太可能的。

          土地法有广义和狭义之分。广义的土地法,是一切的和土地直接有关的法,狭义的,则指为实现一定土地政策所为关于土地分配,利用及改良的法律规定及其附带规定的总称。土地法从广义上说不仅包括了专门的土地立法,还包括其他法律制度中的有关土地的规定,这当然也包括了大陆物权法和英美财产法中的不动产制度的规定。土地法体系是由相互联系、相互补充、相互制约,旨在调整因开发、利用、保护、改善土地和土地市场所发生的社会关系的法律规范和其他法律渊源所组成的系统。土地法体系不是指某个具体的土地法律、法规或法律规范,而是指所有土地法律规范,土地法律、法规和其他土地法律表现形式,其他土地法律渊源的总和,包括土地权属,土地的合理开发、利用,以及土地保护、治理、管理等十分丰富的内容,涉及民法、经济法、环境法和资源法。狭义的土地法,仅指综合性的《土地法》,也即专门的土地立法所包括的法律规范,如前苏联、朝鲜、罗马尼亚和柬埔寨等国的《土地法》。关于土地法的具体内容,不同国家由于政治经济、历史文化传统不同存在很大差异。例如,英美法系国家主要的土地法律制度包括彼此联系并不紧密的三项制度:地产制度、信托制度和特殊土地财产权制度 .大陆法系各国土地法律规范中核心内容都是直接渊于罗马法中的土地物权,其内容包括土地所有权、役权、永佃权、地上权、质权和抵押权。本文所指的体系参考综合了各种现行体系、目标体系和其他的学术体系,希望通过比较和争鸣,可以促进土地法现行体系、目标体系和其他体系的优化、健全和发展。 二 中国的土地法律框架及评析 中国的土地法律框架由宪法、基本法律和土地法构成。宪法是根本的法律文件,是土地立法的基础。基本法律如民法,刑法,行政法对土地问题作出的重要的规定,是制定下一层次土地法的主要依据。土地法是土地法律体系中的主体法。目前,中国还没有一部《土地法》――以致于群众、媒体和干部在不同场合把《土地管理法》、《农村土地承包法》都分别叫做“土地法”――而只有管理性质的《土地管理法》、《农业法》,具有较多管理色彩的民事法律文件《农村土地承包法》以及环境法方面的一些文件等等。中国的土地法律框架可以从纵向和横向两个方面来划分。从纵向关系看,它包含有全国人民代表大会常务委员会制定的《土地管理法》、《农村土地承包法》和《城市房地产管理法》;由国务院颁布的《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》等;由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不与宪法和基本法律、行政法规相抵触的前提下制定的地方性土地法规;由国务院土地行政主管部门及其他各部(委)根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定的土地规章,如 2002年4月3日国土资源部第11号令于2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等;由省、自治区、直辖市和较大的市人民政府,根据法律、行政法规和地方性法规制定的土地规章。从土地法的横向关系看,应包括所有与调整土地关系有关的法律,如《城市规划法》、《

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